Чому у керівників комунальних підприємств Рівного росте зарплата, але не ефективність

Щорічно комунальним підприємствам міська влада виділяє сотні мільйонів.

Але використовуються вони неефективно і непрозоро. Левову частку закупівель ці комунальні підприємства проводять за неконкурентними процедурами. А прозоріші відбуваються без справжньої конкуренції.

У 2017 році дуже суттєво зросла заробітна плата керівників КП. Це мало б стимулювати їх працювати краще. Проте цього не сталося. Чому так та як здолати хронічну комунальну кризу і піде мова далі.

У попередніх публікаціях ми проаналізували публічні закупівлі трьох найбільших комунальних підприємств Рівного:

• КП «Рівнеелектроавтотранс» (перевозить рівнян тролейбусами);
• Комунального автотранспортного підприємства 1728 (КАТП, вивозить сміття в Рівному);
• Комунального Рівненського шляхово-експлуатаційного управління доріг (КП «РШЕУ», ремонтує та прибирає вулиці).

Окрім них, принаймні ще 5 комунальних підприємств Рівненської міської ради здійснюють значні публічні закупівлі через систему ProZorro:

• КП «Дитячий санітарно-оздоровчий комплекс «Електронік-Рівне»;
• КП Рівненський міський трест зеленого господарства (зелені насадження в місті та догляд за ними);
• КП «Міськсвітло» (освітлення вулиць Рівного);
• КП «Спецкомбінат-ритуальна служба (утримання кладовищ міста, ритуальні послуги (у тому числі для безрідних померлих мешканців);
• КП «Редакція газети «Сім днів» (комунальна газета Рівного).

Ці комунальні підприємства є власністю мешканців Рівного. Їх утримують за кошти міського бюджету, до якого всі працюючі громадяни сплачують податок.

Тобто, це власність громади, яку місцева влада утримує за наш кошт. Тому важливо знати як ефективно керівництво комунальних підприємств використовує ресурси громади.

Аналізуємо публічні закупівлі рівненських комунальних підприємств у 2017-2018 роках.

Шляхом найменшого опору

Левову частку витрат комунальні підприємства здійснюють через тендерні закупівлі. Систему ProZorro створили для того, щоб зробити ці закупівлі максимально прозорими та конкурентними.

Проте, Закон «Про публічні закупівлі» дозволяє комунальникам здійснювати публічні закупівлі як за конкурентними і прозорими процедурами, так і через неконкурентні способи.

До популярних конкурентних процедур належать відкриті торги та конкурентний діалог. Коли комунальне підприємство проводить закупівлю з використанням цих процедур, перемогу має здобувати найкраща пропозиція за найменшу ціну.

Звісно, конкурентні процедури також не позбавлені корупційних ризиків. Ми помітимо це на прикладі аналізу частини відкритих торгів, здійснених рівненськими комунальниками у 2017-2018 роках.

До неконкурентних процедур належать: 

1) Звіт про укладений договір – керівництво комунальних підприємств на власний розсуд обирає постачальника товарів, робіт чи послуг і завантажує в систему ProZorro лише коротку інформацію про укладений договір. Це одна з найменш прозорих процедур закупівлі, яка не дозволяє нам зрозуміти чому було обрано саме цього постачальника.

Комунальні підприємства полюбляють застосовувати цю процедуру у випадку, коли очікувана вартість закупівлі товарів, робіт та послуг є допороговою. Це очікувана ціна, яка менша за 200 тисяч гривень для товарів та послуг і нижча півтора мільйона гривень – для робіт.

Якщо вартість закупівель переважає або дорівнює цим сумам – комунальники змушені проводити тендер. Щоправда, в Рівному є комунальне підприємство, яке має вищі пороги – КП «Рівнеелектроавтотранс». Для нього закон визначив інший юридичний статус – підприємство, що здійснює діяльність в окремих сферах господарювання.

Цінові бар’єри для рівненських тролейбусників вищі. Їм потрібно організовувати тендер, якщо вартість закупівлі товарів та послуг сягає 1 мільйона гривень, а вартість закупівлі робіт дорівнює або перевищує 5 мільйонів.

2) Попри ці фіксовані суми, комунальники можуть проводити допорогові закупівлі через аукціон у системі ProZorro. У таких випадках, вони застосовують прозорішу конкурентну процедуру – допорогова закупівля. 

Її використання є правом, але не обов’язком комунальних підприємств. Якщо їхнє керівництво прагне витрачати бюджетні кошти прозоріше, воно частіше здійснює допорогові закупівлі.

3) Переговорна процедура дає можливість проводити неконкурентні закупівлі на суми вищі ніж визначені в законі пороги. Її найчастіше застосовують в таких випадках: 

– якщо на ринку відсутня конкуренція і певний тип товарів, робіт та послуг постачає лише одна компанія;
– якщо відкриті торги довелося відмінити двічі підряд через недостатню кількість пропозицій (менше двох).

Процедури, які використовували рівненські комунальники (2017-2018 рр.)

Рівненські комунальні підприємства протягом 2017-2018 років використовували 5 процедур. Найбільші закупівлі були конкурентними.

Проте, понад 53 мільйони гривень комунальні підприємства потратили через неконкурентну процедуру звітування про укладений договір.

Тобто, керівництво комунальних підприємств не виявило великого бажання проводити допорогові закупівлі з власної ініціативи. У тих випадках, де закон не зобов’язував організовувати торги – комунальники часто йшли шляхом найменших зусиль.

Процедури закупівель (статистика за комунальними підприємствами, див. додатки: 1, 2, 3, 4, 5)

Як бачимо зі статистики, допорогові закупівлі на значну суму проводило лише КП «Рівнеелектроавтотранс». Однак, це лише незначна сума у порівняння з тою, яку це комунальне підприємство потратило через звіт про укладений договір.

Найбільшої економії коштів досягли КП «Рівненський міський трест зеленого господарства», КП «ШЕУ» та КП «Рівнеелектроавтотранс» (9%, 5% та 6% від очікуваної вартості товарів, робіт та послуг). Проводячи тендери, вони отримали нижчі від очікуваної вартості цінові пропозиції.

Найвищий відсоток закупівель за конкурентними процедурами припадає на КАТП 1728. Попри це, підприємство досягло незначної економії коштів. Про можливі причини такого стану речей йтиметься нижче.

Найменші суми за конкурентними процедурами витратив «Спецкомбінат-ритуальна служба». Як наслідок – аналітична система bipro.prozorro зафіксувала в нього практично нульову економію коштів.

ТОП 5 керівників КП з найбільшими зарплатами 2017 року

Значну кількість закупівель рівненські комунальники здійснили за неконкурентними процедурами.

Ми спробували з’ясувати чи є у директорів комунальних підприємств матеріальні стимули до підвищення прозорості у своїй роботі. Адже, великі корупційні ризики завжди присутні у сферах із низькою оплатою праці. 

Для цього ми проаналізували та порівняли їхні електронні декларації за 2016-2017 рр.

Результати аналізу засвідчують, що заробітна плата директорів комунальних підприємств у 2017 році суттєво зросла. Вона є цілком пристойною за мірками Рівного. Непоганий стимул для того, щоб покращити ефективність і прозорість роботи своїх установ.

Порушення та корупційні ризики під час закупівель

Протягом 2017-2018 років рівненські комунальні підприємства здійснили 388 завершених закупівель (див. додаток). Проаналізувавши їх детальніше, ми виявили низку корупційних ризиків та порушень.

1 червня 2017 року КП «Електронік-Рівне» уклав 2 договори на закупівлю фруктів із ФОПом Вознюк Сергій Васильович. Код закупівель: ДК 021:2015: 15332100-5 (Оброблені фрукти). При цьому загальна очікувана вартість товарів, становила 225 265, 00 грн. 

Організатор мав проводити тендер. Отже, вартість закупівлі перевищувала 200 тисяч гривень. Проте він розбив цю закупівлю на дві частини щоб зменшити загальну вартість і уникнути торгів. А це забороняється законом.

У 2018 році це ж комунальне підприємство здійснило чотири закупівлі молочних продуктів у компанії ТОВ «ТТК-вест» на загальну суму 656 тисяч гривень. При цьому, комунальники визначили різні коди CPV для цих закупівель: 

– 15550000-8 – Молочні продукти різні;
– 15530000-2 – Вершкове масло;
– 15540000-5 – Сирні продукти;
– 15510000-6 – Молоко та вершки.

Звісно, це не є прямим порушенням. Але тут могли мати місце маніпуляції із кодами CPV.

Адже закупівлю молока можна одного разу назвати «молоко та вершки», а іншого – «молочні продукти». Якщо розбити закупівлю на частини і вказати різні коди товару, не доведеться проводити тендер. Такий спосіб закупівлі відносимо до факторів ризику.

З 1 січня 2017 року по 31 грудня 2017 року КП «ШЕУ» уклало 5 договорів на закупівлю паливної деревини за кодом ДК 021:2015: 03410000-7 (Деревина). При цьому загальна вартість товарів становить 392 тисячі гривень.

Тобто, мало місце уникнення тендерів як у випадку із закупівлею фруктів КП «Електронік-Рівне».

ID-коди цих закупівель:  UA-2017-07-19-000584-c, UA-2017-07-20-000238-c, UA-2017-01-27-001656-b, UA-2017-02-16-000505-b, UA-2017-02-03-000099-a.

Особлива ситуація склалася із закупівлею КП «ШЕУ» поточних ремонтів вулиць Рівного. На ці послуги комунальники потратили мільйони гривень через неконкурентну процедуру звітування про укладений договір. Про це ми раніше опублікували окреме дослідження «Вулиці Рівного ремонтують без тендерів».

Ще одна підозріла закупівля ШЕУ – тендер на прибирання вулиць Рівного.

Його виграло інше комунальне підприємство міста – КАТП. Однак, у нас виникли підозри на встановлення дискримінаційних умов та можливу змову КАТП із луцьким «Спецкомунтранс». Про це ми писали у публікації «Жити по-старому».

Викликають підозри і закупівлі труб цим комунальним підприємством. Під час їх здійснення могла мати місце змова між двома компаніями – ТОВ «Євротрубпласт» та ТОВ «Променергокомплектація». Ми також опублікували про це окреме розслідування.

Чимало ризиків і корупційних факторів при закупівлях ШЕУ ми описали в іншій публікації.

У закупівлях КАТП ми встановили такі фактори корупційних ризиків:

Можливі змови під час закупівель з будівництва водопроводу на сміттєзвальювальному полігоні (за участі ТОВ «Опорядрембуд» та ТОВ «БК Домінант») і закупівлі контейнерів для сміття (за участі ТОВ «Укрресурс» та ТОВ «Авеаль»). Кроки пониження ціни за результатами цих тендерів виявилися незначними.

Можливо, саме тому КАТП не досягло значної економії коштів попри активну участь у відкритих торгах.

Також, під час закупівлі контейнерів для сміття тендерний комітет КАТП вимагав від учасників гарантійне забезпечення. Проте він просив не банківську гарантію (як того вимагає закон), а гарантійний платіж на рахунок КАТП, що є порушенням. 

Завдяки цьому замовник міг ще до розкриття тендерних пропозицій дізнатися про учасників торгів. Така вимога могла відлякувати інших потенційних учасників.

Про інші ризики в закупівлях цього комунального підприємства йшлося в окремій публікації.

Можливу змову між учасниками ми встановили і при аналізі закупівлі тролейбусів. Дві компанії – ТОВ «СП «Янікс» та ТОВ БКМ «Україна» – ймовірно пов’язані між собою. На українському ринку вони представляють товар одного білоруського заводу – «Белкомунмарш».

Під час тендеру «Рівнеелектроавтотранс» вони пропонували тролейбуси однієї марки. Аналітична система Clarity-project також зафіксувала одну контактну особу для обох підприємств, вказану в системі ProZorro.

Про ризики під час менших закупівель рівненських тролейбусників ми також публікували окреме дослідження.

А от «Спецкомбінат» потратив найменшу кількість коштів через конкурентні процедури закупівель. Одна з найбільших його недавніх закупівель пального відбулася за переговорною процедурою.

Комунальне підприємство уклало договір на постачання бензину та дизельного палива із ПП «ОККО Контракт» на суму 1 557 950 гривень. Причиною застосування неконкурентної переговорної процедури стала відміна двох попередніх торгів через недостатню кількість учасників (менше двох).

Чому ж ніхто не захотів подавати пропозиції? Ринок пального в Україні дуже навіть конкурентний.

Проаналізувавши тендерну документацію двох відмінених торгів, ми знайшли там чимало додаткових вимог до учасників.

АЗС учасника-переможця мала бути розташована на відстані не більше 2-х кілометрів від місця базування автотранспорту замовника. Також, організатор вимагав наявності заправок в усіх районах Рівненської області.

У закупівлі взяла участь лише одна компанія ТОВ «Лівайн Торг». Більше ніхто не прийшов. Але, як потім виявилося, принаймні ще одна компанія мала необхідну кількість заправок – ПП «ОККО Контракт». 

Саме з «ОККО Контракт» Спецкомбінат і уклав договір на постачання пального за переговорною процедурою. Попереднє небажання цієї компанії брати участь у відкритих торгах зумовило застосування неконкурентної процедури. 

Отож, маємо підозри про можливу попередню домовленість між керівництвом комунального підприємства і ПП «ОККО Контракт».

Компанії, що отримали найбільші контракти

Всього протягом 2017-2018 років у закупівлях рівненських КП взяли участь 342 учасники (див. додаток). З них перемогу здобував 271 суб’єкт (див. додаток). 

Серед них, як комунальні підприємства, що надавали контракти одні одним, так і велика кількість представників приватного бізнесу.

39 суб’єктів перемогли в тендерах із очікуваною вартістю понад один мільйон гривень. Ми визначили серед них 22 компанії, які потрапили до групи ризику (позначені червоним кольором у додатку) на основі таких критеріїв:

1. Отримання замовлень лише за неконкурентними процедурами.
2. Отримання замовлень лише на території Рівненської області.
3. Наявність кримінальних судових процесів проти компанії.
4. Загроза конфлікту інтересів: політична діяльність власників / керівників компанії, їх родинні стосунки з місцевими політиками / членами тендерних комітетів.
5. Наявність викривальних журналістських розслідувань щодо компанії.
6. Перемога у тендерах із підозрою на змову / дискримінацію тендерним комітетом інших учасників.

Ознайомитися із переліком цих компаній можна за посиланням.

Наявні корупційні ризики

За результатами аналізу ми встановили такі корупційні ризики під час публічних закупівель рівненських комунальників:

Значна кількість закупівель здійснюється за неконкурентними процедурами; вони є найменш прозорими та не дають нам повного уявлення чому саме ті чи інші компанії були обрані для постачання товарів та послуг;

Значна кількість закупівель викликає підозри на змову між їхніми учасниками; а такі дії призводять до мінімального зниження цін під час аукціону; вони не дозволяють отримувати якісні товари і послуги за найменшу ціну;

Закупівлі із підозрою на встановлення дискримінаційних умов щодо учасників;

Уникнення тендерів шляхом розбиття закупівлі на менші частини (у тому числі є підозри на маніпуляції з кодами CPV з метою уникнення покарання);

Комунальні підприємства вкрай рідко вдаються до здійснення допорогових закупівель коли очікувана вартість не сягає визначених законом порогів;

Велика кількість компаній, які отримують контракти через неконкурентні процедури, працюють лише на теренах Рівненської області з одним/двома комунальними підприємствами.

Для підвищення рівня прозорості сектору публічних закупівель рівненським комунальникам потрібно працювати над усуненням вищезазначених ризиків. Ймовірно, не всі з них є наслідком злого умислу. Проте вони погіршують показники прозорості публічних закупівель. Також ці тенденції часто мають погані економічні наслідки.

Публікацію підготовлено в межах проекту «Підвищення прозорості комунальних підприємств Рівненської області», який здійснюється ГО «Центр Сівітас».