Антикорупційна програма для Рівного: як збільшити ефективність роботи і зменшити розкрадання грошей

У цій публікації аналітики «Рівненського центру “Соціальне партнерство”» розповідають про заходи антикорупційної програми, яка може запобігати корупційним ризикам у Рівному, якщо її приймуть депутати і добросовісно втілять у життя посадовці.

Корупція є однією з найболючіших проблем сучасної України. В рейтингу «Індекс сприйняття корупції», який щороку складає авторитетна організація Transparency International Україна перебуває на досить непрестижному 116 місці.

Українську корупцію використовують антиукраїнські політичні сили, щоб знизити рівень західної підтримки нашої країни у війні з росією. Про рівненську корупцію досить детально описано в матеріалі Як крадуть у рівнян: добірка корупційних схем дерибану майна громади.

Влітку 2022 року Верховна Рада прийняла закон «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки», яким затверджується Антикорупційна стратегія України. Цей закон рекомендує (не зобов'язує) громадам прийняти свої власні антикорупційні програми.

Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) розробило Методологію управління корупційними ризиками, використовуючи які громади можуть прийняти свої власні програми.

Враховуючи основні засади державної антикорупційної політики, використовуючи методи НАЗК, зокрема каталог основних корупційних ризиків аналітики громадської організації «Рівненський центр “Соціальне партнерство”» розробили проект Антикорупційної програми Рівненської громади на 2023-2024 роки.

Керівниця проекту «Зменшення рівня корупції в Західній Україні» Мирослава Примак розповідає як відбувався процес підготовки рівненської антикорупційної програми:

– Для початку, ми провели близько 40 інтерв’ю з представниками різних галузей, діючими та екс-депутатами, чиновниками, представниками бізнесу, засобів масової інформації та громадського сектору. Просили їх розповісти про корупцію в різних сферах.

– Паралельно, проаналізували усі рішення Рівненської міської ради та виконкому, Розпорядження міського голови, публічні закупівлі та іншу публічну інформацію про діяльність міської влади за останні 2 роки.

Крім того, експерти ознайомилися з подібними антикорупційними програмами з інших міст України, зокрема Києва, Варашу, Теребовлі, Суворово та інших.

Використовуючи методику НАЗК, розробники програми оцінили корупційні ризики в Рівненській громаді, описали джерела їх виникнення, а також заходи по їх зменшенню, строками, відповідальними особами, а також очікуваними результатами.

– Запропоновані заходи, – розповідає Мирослава Примак – це найскладніша частина програми і потребує фахового аналізу. Тому ми оприлюднили програму і закликаємо усіх причетних, будь то міські депутати, чи посадовці виконавчих органів Рівнеради переглянути наші напрацювання та внести свої пропозиції чи зауваження. Після остаточного «шліфування» програму запропонуємо усім депутатам міської ради, аби вони внесли її на розгляд.

Які рішення пропонує проект Антикорупційної програми

Перш за все, необхідно впровадити процес управління корупційними ризиками в усіх сферах діяльності Рівнеради. В міській раді є людина, яка координує Антикорупційну діяльність – Уповноважена особа з питань запобігання та виявлення корупції (далі УО з антикорупції) Андрій Мовчун.

Необхідно забезпечити, щоб людина на цій посаді була максимально незалежна, ефективна, і, очевидно, добре оплачувана.

Уповноважена особа має забезпечити функціонування різних, в тому числі анонімних каналів подачі інформації про потенційну корупцію. Вона ж має слідкувати за виконанням цієї антикорупційної програми, звітувати та забезпечувати періодичне оновлення, оцінку ризиків тощо.

Робота Уповноважених осіб з питань антикорупції в багатьох громадах зводиться до мінімуму. Наприклад, затверджений план заходів із запобігання корупції у Рівненській міській раді на 2023 рік має 7 досить загальних пунктів:

• надавати методичні рекомендації,
• нагадувати про необхідність подачі декларацій,
• слідкувати за конфліктом інтересів,
• а у випадку чого, повідомляти правоохоронців тощо.

Звісно, це все потрібно робити, але хотілося б більшого. І розроблена активістами Антикорупційна програма пропонує значно ширшу роботу в сфері зниження корупційних ризиків.
  
До речі, в додаток до самостійного вжиття заходів зі зниження ризиків органами влади програма передбачає і обов’язковий розгляд постійними комісіями Рівнеради антикорупційних експертиз проєктів рішень ради. Звісно, якщо такі будуть.

Проект програми передбачає деякі прості до виконання заходи, які зможуть допомогти депутатам уникнути потенційних проблем. Зокрема «Підготовку та поширення серед депутатів довідкових матеріалів щодо процедури (алгоритму) повідомлення про наявність у них конфлікту інтересів, його врегулювання, із наведенням прикладів ситуацій виникнення потенційного та реального конфлікту інтересів».

Наприклад, в ситуації, коли депутат є одночасно посадовцем одного із управлінь, розглядається питання щодо фінансування Програми, яку реалізовує це Управління, чи має він право голосувати за такий проект рішення…

Персонал та оплата праці

Нещодавно у Рівному розгорівся скандал щодо премій, які ніби-то міський голова виплачує своїм підлеглим. І замість впорядкувати цю сферу – депутати взяли і просто скасували премії для всіх.

Потім схаменулися і доручили міському голові (до 1 березня 2023-го) оновити положення про преміювання, аби воно передбачало матеріальні заохочення за конкретні результати роботи.

Можливість встановлення керівниками органів місцевого самоврядування високих премій певним особам без належного обгрунтування є одним із ідентифікованих корупційних ризиків, який існує в усіх громадах України. А рецепт його зменшення – визначити та нормативно закріпити чіткі критерії для обґрунтування розміру премій.

Станом на середину березня 2023 року мер Олександр Третяк не подав на затвердження міської ради оновленого Положення про преміювання. Тому проблема лишається актуальною, а необхідність її вирішення включена до Антикорупційної програми Рівненської громади на 2023-2024 роки.

Ще однією проблемою, яка породжує чималі корупційні ризики, є спосіб підбору персоналу на ті чи інші посади в місті. А саме: квотно-партійний принцип, замість відкритих фахових конкурсів.

Як наслідок, керівники галузей, які в тому числі розпоряджаються коштами та майном громади залежать не від своїх професійних досягнень, а від лояльності керівництва, яка далеко не завжди безкорислива.

Щодо публічних закупівель

Усі пам’ятають скандал із закупівлею яєць по 17 гривень Міністерством оборони України? А рівненські макарони по 109 гривень.? А шоколадні цукерки для переселенців? Це лише найсвіжіші приклади публічних закупівель, результати яких викликають суспільне обурення. Загалом тендери – одна із найризикованіших з точки зору потенційної корупції сфер.

В Антикорупційній програмі Рівненської громади тема публічних закупівель досліджена досить детально. Це й не дивно, адже саме на тендерах найбільше спеціалізуються активісти Рівненського центру «Соціальне партнерство». Більшість рівнян чули про їх ініціативу «За чесний тендер».

Корупційні ризики у тендерах виникають на різних етапах. Наприклад, закупівля макаронів для садочків за ціною до 109 гривень за кілограм. В активістів виникає питання, як формується потреба закупівлі. Чому в один рік купують 12 тонн макаронів, а в інший уже 17. Розуміти обгрунтованість цих цифр важливо, щоб зменшити ризики того, що фактична кількість поставленої продукції відрізнятиметься (в меншу сторону) від заявленої.

Або, якось неочікувано виникла потреба в закупівлі конкретного медичного обладнання – робота за 29 мільйонів гривень, про якого раніше ніхто не чув. Або заміна бруківки на хідниках, які нещодавно ремонтувалися…

Для контролю обґрунтованості потреб бюджетних установ в певному товарі необхідний внутрішній алгоритм формування та перевірки таких потреб. Крім того, розробники Антикорупційної програми пропонують розробити та впровадити в роботу програмні засоби обліку товарів, що закуплені Рівнерадою.

В Антикорпрограмі також пропонують застосовувати принцип прозорої пріоритетності та доцільності фінансування робіт (поточних ремонтів) на об’єктах комунальної власності. Щоб не виходило так, що одні хідники не ремонтуються десятиліттями, а в інших замінюють щойно покладений асфальт. 

Корупція на тендерах виглядає так: потрібно у свого підрядника купити щось, дорожче ніж воно реально коштує, а він потім поділиться переплатою (відкатом). Для цієї схеми потрібно завищити очікувану вартість закупівлі. Інколи, звісно, завищується ціна не навмисно, а з урахуванням потенційної інфляції.

Щоб уникнути непорозумінь, для визначення очікуваної вартості товарів які купують з року в рік експерти пропонують проводити ринкові консультації з бізнесом.

Для цього необхідно організовувати публічні заходи із запрошенням усіх бажаючих, але не менше трьох виробників, дилерів, представників з продажу відповідного товару.

Такий формат дозволить прорахувати реальну ринкову ціну (з урахуванням специфіки доставки та вимог до якісних характеристик предмету закупівлі), правильно сформувати технічні характеристики товару та кваліфікаційні вимоги до учасників.

Це зможе збільшити конкуренцію на тендерах, а отже, і ефективність проведених закупівель.

Також, для уникнення зловживань на тендерах владі міста (комусь конкретно) варто прослідкувати за роботою уповноважених осіб в електронній системі Prozoro: дуже часто бізнес нарікає на беззмістовні відповіді на уточнюючі запитання, чи прохання прибрати надмірні чи дискримінаційні вимоги в тендерній документації.

Якщо на якісь закупівлі постійно скаржаться до Антимонопольного комітету, який ще й приймає рішення на користь скаржника, якщо державні аудитори постійно мають зауваження до тендерів за результатами моніторингу, то, очевидно, таких тендерних працівників варто міняти.

Аналіз роботи уповноважених осіб (колишні тендерні комітети) дозволить, як попередити звинувачення влади у зловживаннях, так і заохочувати уповноважених осіб проводити закупівлі, витрачаючи бюджет максимально ефективно.

Автори «Антикорупційної програми» пропонують структурним підрозділам Рівнеради розробити внутрішні політики закупівель із вказаними акцентами, а також максимально використовувати саме конкурентний відбір постачальників. Тобто, не робити закупівлі по 199 тисяч чи 1,499 мільйона напряму, уникаючи тендерів. Не об’єднувати в один великий лот закупівель усіх видів ліків, усіх тротуарів міста, озеленення чи прибирання усього міста…

А, наприклад, оголосити ці закупівлі різними лотами по районах, що дозволить залучити більше коло виконавців. Це ще й «збадьорить» деякі комунальні підприємства, які звикли роками жити за рахунок лише бюджетних замовлень.

Натомість, замовникам потрібно буде більше уваги приділити контролю якості виконання робіт. Цей контроль і так необхідно збільшувати, зважаючи на попередній досвід та нарікання мешканців на численні факти неякісних ремонтів, які були щойно завершені.

Якщо влада міста справді хоче зробити якісний перехід на новий рівень використання коштів платників податків, то від ручного вибору своїх виконавців потрібно перейти до справжньої конкуренції, і максимальну увагу приділити контролю якості, і, можливо, претензійно-позовній роботі. А це неможливо без якісних проєктів договорів, та без фахових юристів, які працюють у структурі Рівнеради.

Діяльність комунальних підприємств

Особлива увага в Антикорупційній програмі присвячена роботі комунальних підприємств.

По-перше, тому що ці підприємства належать кожному мешканцю громади. По-друге, через деякі комунальні підприємства місто в(и)трачає чималі кошти. А такі як КАТП 1728 чи Спецкомбінат в своїй сфері є монополістами і їх послугами рівняни просто змушені користуватися.

Антикорупційна програма передбачає як точкові заходи, так і системні.

Одним із конкретних заходів пропонують рішенням Рівнеради зобов’язати усі комунальні підприємства погоджувати договори оренди із сесією ради, якщо річна сума договору становить більше 500 тисяч гривень. Ця пропозиція зумовлена фактами, коли за рік оренди сміттєвозів КАТП-1728 платить більше, ніж можна було б їх придбати у власність. (Детальніше тут).

Серед системних рішень із покращення ефективності роботи комунальних підприємства Антикорупційна програма пропонує створити наглядові ради у кількох найбільших підприємства та/або періодичний незалежний аудит роботи підприємств.

Ці пропозиції є лише інструментами, якими можна як допомогти, так і нашкодити. Адже і аудит можна провести формально, і в наглядові ради обрати некомпетентних залежних людей, які лише проїдатимуть ресурси підприємств. Тому реалізація цих ідей потребує як політичної волі зробити нормально, так і максимальну залученість активних мешканців міста.

Ефективна діяльність керівників підприємств міста неможлива без стратегії підприємства. Призначення керівників за принципом фаворитизму, а не професіоналізму сприяє не розвитку суб’єкта господарювання, а тільки виводу коштів підприємства у конкретні кишені.

Діяльність комунальних підприємств в Україні має бути досить прозорою. Це передбачає стаття 78 Господарського кодексу України. А в Рівному ще й Рішення Рівнеради №4743 від 16 серпня 2018 року. Але обидва ці документи не виконує більшість рівненських комунальних підприємств. Антикорупційна програма пропонує це змінити.

Інвентаризація землі та майна громади

Як не дивно, ніхто в місті не володіє повною та достовірною інформацією про наявні земельні ресурси.

Досить багато ділянок використовують без сплати оренди чи земельного податку. Або ж ці платежі нараховують за заниженими ставками. Дещо краща ситуація із комунальним майном. Але виключно тому, що майна у власності лишилося мало.

Перший крок, який потрібно зробити, аби закрити «дірки» і наповнити бюджет міста - інвентаризація усього майна та землі.

Чим володіє громада, хто і на яких правах користується майном, чи немає випадків (а вони є) коли користувачі або взагалі не платять, або платять по заниженим ставкам. Далі цю інформацію потрібно зробити загальнодоступною, аби кожен охочий, просто та зручно міг побачити, проконтролювати чи підшукати собі привабливий об'єкт.

На ці проблеми та втрати бюджету вказували і державні аудитори, у своєму звіті, про використання коштів Рівненської громади в період з 01 січня 2018 року по 30 вересня 2021 року.

Міське контрольно-ревізійне управління

Під час обговорення проблем з контролем за ефективністю витрачання міських коштів, дій того чи іншого посадовця, керівника комунпідприємства тощо часто виникає питання, хто це робитиме. Адже завдання непрості, їх багато, і їх виконання не можна просто «повісити» на якогось виконавця за залишковим принципом.

В деяких містах України ця проблема вирішується шляхом створення окремого структурного підрозділу, назвемо його «Відділ внутрішнього контролю та аудиту». Це таке собі міське «КРУ», підпорядковане або міському голові, або міській раді. А краще рівновіддалене від обох структур. Такий орган пропонують створити і в Рівному.

Основним завданням Відділу може бути – надання незалежних висновків та рекомендацій за результатами проведених внутрішніх аудитів, моніторингів, аналізів та інших заходів ефективності діяльності та дотриманням законодавства структурними підрозділами Рівнеради та комунпідприємствами в частині використання ними об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Рівне (майна, коштів та іншої комунальної власності).

Важливо, щоб цей орган мав фахових працівників, які будуть максимально незалежні від політичних впливів, а також гідний рівень оплати праці. Очевидно, керівника такого відділу потрібно вибирати на конкурсі, подібному до того, як обирають керівника НАБУ.

Чи реально це для Рівного? Це питання потрібно задавати міському голові та депутатам. На початку каденції Олександра Третяка та міської ради 8 скликання питання створення такого відділу обговорювалося. Але… схоже, передвиборчі обіцянки проведення аудиту витрачання коштів попередньою владою так і залишилися обіцянками до наступних виборів.

Матеріал підготовлено в рамках проекту «Зменшення корупції в Західній Україні», що реалізовується ГО «Рівненський центр “Соціальне партнерство”», за фінансової підтримки фонду National endowment for Democracy” (USA).